INTESA
ISTITUZIONALE DI PROGRAMMA |
definizione
e soggetti
L'Intesa istituzionale di programma
dunque è lo strumento con il quale sono stabiliti tra il Governo
e la Giunta di ciascuna regione o provincia autonoma gli obiettivi da conseguire
ed i settori nei quali è indispensabile l'azione congiunta. La normativa
non indica espressamente chi debba essere il soggetto istituzionale promotore
dell'intesa, ma di fatto individua nelle regioni e nelle province autonome
gli attivatori del processo "(...) in coerenza con la prospettiva di una
progressiva trasformazione dello Stato in senso federalista" (delibera
Cipe 21 marzo 1997). Questa interpretazione è confortata dalla legge
15 marzo 1997 n. 59 che individua nella regione il momento decisionale
in grado di assicurare livelli di responsabilità e unicità,
efficienza, omogeneità ed autonomia organizzativa. L'Intesa istituzionale
di programma può essere utilizzata come strumento nodale di raccordo
tra le iniziative di sviluppo locale e gli obiettivi regionali e nazionali
di integrazione europea. L'esperienza maturata sul campo suggerisce che
la forza ordinatoria della programmazione negoziata (intesa come convergenza
e coerenza dei comportamenti degli attori pubblici) può derivare
più dal grado di condivisione degli obiettivi che non dall'esercizio
autoritativo della norma. L'individuazione degli obiettivi guida e determina
il processo di costituzione di una intesa istituzionale di programma, costituisce
il suo elemento propulsivo e conferisce ad essa caratteri di credibilità
e affidabilità anche per gli investitori privati. E' pertanto essenziale
che, soprattutto in questa fase, i processi concertativi tra istituzioni,
forze economiche e sociali, mondo associativo, della cultura, della ricerca
siano quanto più possibili ampi e correttamente sviluppati, anche
a prescindere dalle indicazioni normative.
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contenuti
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Ogni Intesa deve specificare,
con riferimento ad un arco temporale triennale: a) i programmi di intervento
nei settori di interesse comune; b) gli accordi di programma quadro da
stipulare, che coinvolgeranno tutti i soggetti pubblici e privati interessati;
c) i criteri i tempi e i modi per la sottoscrizione dei singoli accordi
di programma quadro; d) le modalità di periodica verifica e di aggiornamento
degli obiettivi generali e degli strumenti attuativi dell'Intesa da parte
dei soggetti sottoscrittori, che a tal fine danno vita ad un apposito Comitato
di gestione. Prima della stipula di una intesa istituzionale di programma,
al Ministero del tesoro, bilancio e della programmazione economica è
affidata la responsabilità di una ricognizione degli interventi
e delle risorse pubbliche (Stato, regioni, province e comuni interessati)
nonché delle risorse comunitarie e di ogni altra fonte pubblica
e privata attivabile sugli interventi individuati.
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ambito
di intervento
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Dalle esperienze in corso
emergono alcune tendenze e elementi che possono essere utili a identificare
le scelte strategiche su cui orientare le Intese istituzionali di programma.
1. La dimensione dello sviluppo locale.
In questo caso l'Intesa tende a configurarsi su base territoriale a scala
sub-provinciale e sovra-comunale (i microsistemi territoriali). I Comuni
medio-piccoli tendono a comporsi e i Comuni maggiori tendono a scomporsi
in aree di intervento più omogenee per estensione, intensità
abitativa, caratteristiche socio-economico-culturale, omologhe vocazioni
di sviluppo.
2. Le caratteristiche dei processi
in atto. La coesione sociale, asse portante delle filosofie comunitarie
di sostegno allo sviluppo, comincia a produrre i suoi effetti, a indurre
processi di collaborazione e cooperazione tra soggetti e poteri che operano
nel medesimo contesto territoriale o tematico. Significative, sono in tal
senso, alcune esperienze in atto che riguardano valori e risorse tipiche
e connotative delle identità regionali, che attraversano più
microsistemi territoriali (il mare, l'archeologia, il termalismo, i parchi
naturalistici) e prospettano la qualificazione delle offerte locali sui
mercati internazionali. In entrambe le dimensioni (tematiche o territoriali)
emergono due fattori strategici:
• la creatività locale, senza
la quale sarà difficile promuovere processi di sviluppo endogeno,
creare nuove opportunità di lavoro stabili e durevoli nel tempo;
• il raccordo con i poteri sovralocali,
senza il quale si rischia di generare illusioni, di accentuare i localismi,
di promuovere una economia scarsamente competitiva negli scenari della
globalizzazione e della unificazione europea.
In questo senso, la regione, come
ente intermedio di programmazione, può essere soggetto protagonista
della combinazione ottimale dei due fattori. L'Intesa istituzionale di
programma può essere lo strumento di tale azione.
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programmazione
e tipologie
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La concentrazione delle
risorse rinvia al principio comunitario della concentrazione, che suggerisce
interventi su zone che manifestano maggiori difficoltà o problemi
specifici, oppure su temi di intervento considerati prioritari.
Nell'esercizio delle loro funzioni
e prerogative istituzionali, ancor più rafforzate dalla legge 15
marzo 1997 n. 59, le regioni possono in tale ambito dettare alcune linee
strategiche di sviluppo, in sintonia con i propri documenti di indirizzo
programmatico, cogliendo le novità emerse dalle esperienze in atto
con la programmazione negoziata.
A titolo indicativo/esemplificativo,
si individuano quattro possibili tipologie di intese istituzionali.
1a tipologia: per aree territoriali.
Le intese potrebbero riguardare quelle aree in cui (per effetto dei patti
territoriali, dei contratti d'area o di accordi di programma) si è
sviluppata una progettualità che richiede il coinvolgimento attivo
di poteri e risorse sovralocali, al fine di migliorare e rafforzare i caratteri
di qualità del microsistema.
2a tipologia: per aree tematiche.
Le intese potrebbero riguardare tutti i soggetti e i poteri che, a vario
titolo, sono interessati alla promozione di una specifica risorsa di particolare
valore identificativo nella realtà regionale, o di uno specifico
settore.
3a tipologia: per l'infrastrutturazione
materiale. Le intese potrebbero selezionare tutte le esigenze e i bisogni
infrastrutturali che emergono dalla programmazione a scala sub-regionale
e che costituiscono interventi essenziali alla piena fruizione e alla promozione
delle risorse locali legandosi anche alla progettualità di altri
strumenti di programmazione negoziata.
4a tipologia: per l'infrastrutturazione
immateriale. Le intese, in questo caso, potrebbero riguardare il sistema
formativo, la diffusione e promozione culturale, l'insieme degli enti no-profit
che si occupano di inclusione sociale, promozione del lavoro giovanile,
assistenza sociale ai soggetti a rischio, tutela dei minori, problemi dell'immigrazione
e di tutti quei settori che risentono della crisi dello Stato sociale e
che devono essere orientati su modelli di "welfare comunitario".
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unitarietà
e fattibilità
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Se tali condizioni vengono
raggiunte, il vantaggio è di primaria importanza, perché
offre un quadro chiaro sulle prospettive di sviluppo possibile entro cui
anche gli investitori privati possono essere sollecitati a concorrere,
in perfetta sintonia con le filosofie comunitarie di sostegno allo sviluppo.
È opportuno ricordare che nella programmazione negoziata, come abbiamo
già detto,la forza ordinatoria delle azioni da compiere è
data più dalla capacità di iniziativa e di coordinamento
tra le articolazioni periferiche dello Stato che non dal carattere autoritativo
della norma. Per favorire la fattibilità degli interventi (altro
vantaggio dello strumento), il Ministero del Tesoro ha dapprima stanziato
risorse per finanziare studi di fattibilità per interventi infrastrutturali
e ha quindi operato degli stanziamenti riservati proprio per contribuire
con risorse CIPE per le aree depresse, alla realizzazione di intese istituzionali
di programma. In particolare, la Delibera CIPE del 9 luglio 1998 ha stanziato
3.500 miliardi per i completamenti di interventi da inserire nelle intese
e per gli studi di fattibilità, ripartiti con un documento del 10
novembre 1998 approvato dal comitato di coordinamento tra le Amministrazioni
centrali sulle Intese.
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le
esperienze
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Toscana: L'Intesa è stata firmata
il 3 marzo 1999: Infrastrutture, edilizia sanitaria, rischio idrico ed
ambientale e beni culturali sono i tre temi privilegiati dall'Intesa. Le
risorse necessarie sono state quantificate in 349 miliardi di lire per
la difesa del suolo, 901 per la sanità e 308 per azioni di sviluppo
locale. L'Intesa è stata collegata al processo di programmazione
del nuovo Obiettivo 2, ed esiste una Delibera della Giunta regionale per
decentrare nelle province i processo di concertazione. Lombardia: L'Intesa
è stata firmata il 3 marzo 1999, dopo un confronto al tavolo di
concertazione fra Regione e Parti economiche e sociali. I quattro Accordi
di Programma quadro si occupano di: Infrastrutture (compresa la rete viaria
intorno a Malpensa) per un totale di oltre 5000 miliardi di lire; edilizia
sanitaria, con investimenti per 1391 miliardi di lire, destinati prevalentemente
all'ammodernamento degli ospedali; ambiente (l'entità delle risorse
necessarie non è stata ancora definita); beni culturali, con uno
stato di avanzamento inferiore. Umbria: L'Intesa è stata firmata
il 3 marzo 1999. La discussione sull'intesa ha preso l'avvio da una proposta
presentata dalle parti sociali e si poggia su cinque assi di intervento:
infrastrutture, politiche di sostegno all'impresa, valorizzazione delle
risorse ambientali e storiche, sostegno allo sviluppo sub-regionale, ricerca
e sviluppo. Tre accordi di programma quadro attuano l'Intesa, riguardanti:
viabilità, ricostruzione nelle aree colpite dal terremoto, finanziamento
di progetti di fattibilità. La maggior parte delle risorse (5400
miliardi su un totale di 6000 destinata alla ricostruzione post terremoto).
Marche: L'intesa è stata sottoscritta il 7 maggio e ricalca nei
contenuti quanto stabilito nel confronto con le parti sociali. Ricostruzione
delle aree colpite dal terremoto, infrastrutture, valorizzazione delle
risorse ambientali e sostegno ai tre Patti territoriali in corso di realizzazione
nelle Marche Macerata, Ascoli Piceno e Appennino Centrale sono gli argomenti
trattati nell'Intesa, ma con prevalenza negli aspetti della ricostruzione.
Sardegna: L'Intesa è stata firmata il 21 aprile e riguarda prevalentemente
interventi sulle fonti energetiche (in particolare con il "progetto preliminare
per l'ottimizzazione della metanizzazione dell'isola), sui trasporti, sul
regime delle entrate fiscali, su demanio e patrimonio, sul sistema dei
parchi, sulla rete scolastica e postale. Sicilia: L'Intesa è stata
stipulata il 13 settembre e riguarda i seguenti settori di intervento:
trasporti, risorse idriche, energia, risorse umane, ricerca, sviluppo locale,
aree urbane, difesa del suolo, aree naturali, rifiuti, beni culturali,
turismo, sistema agroalimentare, reti della comunicazione, sanità,
pari opportunità. Obiettivo di fondo dichiarato è quello
di massimizzare le sinergie tra politiche nazionali e regionali per lo
sviluppo e programmazione dei fondi strutturali comunitari. Calabria: Firmata
il 19 ottobre, l'Intesa nasce con l'intenzione di coordinare ed accelerare
gli interventi e promuovere quanto indicato nel POR Calabria e nei PON.
Sono stati individuati i seguenti settori prioritari di interesse comune:
manutenzione del territorio e forestazione; ciclo integrato delle acque,
reti e sistemi interregionali di trasporto, sicurezza e legalità,
scuola, ricerca ed innovazione. Infine, va ricordato che, secondo il DPEF
2000-2003, "la chiusura delle Intese con le altre Regioni del Mezzogiorno
è stata lievemente posposta rispetto ai programmi originari per
consentirne il pieno coordinamento con la programmazione dei fondi comunitari".
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