INTESA ISTITUZIONALE DI PROGRAMMA

Definizione e soggetti

L'Intesa istituzionale di programma è lo strumento con il quale sono stabiliti tra il Governo e la Giunta di ciascuna regione o provincia autonoma gli obiettivi da conseguire ed i settori nei quali è indispensabile l'azione congiunta. La normativa non indica espressamente chi debba essere il soggetto istituzionale promotore dell'intesa, ma di fatto individua nelle regioni e nelle province autonome gli attivatori del processo "(...) in coerenza con la prospettiva di una progressiva trasformazione dello Stato in senso federalista" (delibera Cipe 21 marzo 1997). Questa interpretazione è confortata dalla legge 15 marzo 1997 n. 59 che individua nella regione il momento decisionale in grado di assicurare livelli di responsabilità e unicità, efficienza, omogeneità ed autonomia organizzativa. L'Intesa istituzionale di programma può essere utilizzata come strumento nodale di raccordo tra le iniziative di sviluppo locale e gli obiettivi regionali e nazionali di integrazione europea. L'esperienza maturata sul campo suggerisce che la forza ordinatoria della programmazione negoziata (intesa come convergenza e coerenza dei comportamenti degli attori pubblici) può derivare più dal grado di condivisione degli obiettivi che non dall'esercizio autoritativo della norma. L'individuazione degli obiettivi guida e determina il processo di costituzione di una intesa istituzionale di programma, costituisce il suo elemento propulsivo e conferisce ad essa caratteri di credibilità e affidabilità anche per gli investitori privati. E' pertanto essenziale che, soprattutto in questa fase, i processi concertativi tra istituzioni, forze economiche e sociali, mondo associativo, della cultura, della ricerca siano quanto più possibili ampi e correttamente sviluppati, anche a prescindere dalle indicazioni normative.

Ogni Intesa deve specificare, con riferimento ad un arco temporale triennale: a) i programmi di intervento nei settori di interesse comune; b) gli accordi di programma quadro da stipulare, che coinvolgeranno tutti i soggetti pubblici e privati interessati; c) i criteri i tempi e i modi per la sottoscrizione dei singoli accordi di programma quadro; d) le modalità di periodica verifica e di aggiornamento degli obiettivi generali e degli strumenti attuativi dell'Intesa da parte dei soggetti sottoscrittori, che a tal fine danno vita ad un apposito Comitato di gestione. Prima della stipula di una intesa istituzionale di programma, al ministero del Tesoro, Bilancio e della Programmazione Economica è affidata la responsabilità di una ricognizione degli interventi e delle risorse pubbliche (Stato, regioni, province e comuni interessati) nonché delle risorse comunitarie e di ogni altra fonte pubblica e privata attivabile sugli interventi individuati.
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Dalle esperienze in corso emergono alcune tendenze e elementi che possono essere utili a identificare le scelte strategiche su cui orientare le Intese istituzionali di programma.
1. La dimensione dello sviluppo locale. In questo caso l'Intesa tende a configurarsi su base territoriale a scala sub-provinciale e sovra-comunale (i microsistemi territoriali). I comuni medio-piccoli tendono a comporsi ed i comuni maggiori tendono a scomporsi in aree di intervento più omogenee per estensione, intensità abitativa, caratteristiche socio-economico-culturale, omologhe vocazioni di sviluppo.
2. Le caratteristiche dei processi in atto. La coesione sociale, asse portante delle filosofie comunitarie di sostegno allo sviluppo, comincia a produrre i suoi effetti, a indurre processi di collaborazione e cooperazione tra soggetti e poteri che operano nel medesimo contesto territoriale o tematico. Significative, sono in tal senso, alcune esperienze in atto che riguardano valori e risorse tipiche e rappresentative delle identità regionali, che attraversano più microsistemi territoriali (il mare, l'archeologia, il termalismo, i parchi naturalistici) e prospettano la qualificazione delle offerte locali sui mercati internazionali. In entrambe le dimensioni (tematiche o territoriali) emergono due fattori strategici: 
• la creatività locale, senza la quale sarà difficile promuovere processi di sviluppo endogeno, creare nuove opportunità di lavoro stabili e durevoli nel tempo;
• il raccordo con i poteri sovralocali, senza il quale si rischia di generare illusioni, di accentuare i localismi, di promuovere una economia scarsamente competitiva negli scenari della globalizzazione e della unificazione europea.
In questo senso, la regione, come ente intermedio di programmazione, può essere soggetto protagonista della combinazione ottimale dei due fattori. L'Intesa istituzionale di programma può essere lo strumento di tale azione.

La concentrazione delle risorse rinvia al principio comunitario della concentrazione, che suggerisce interventi su zone che manifestano maggiori difficoltà o problemi specifici, oppure su temi di intervento considerati prioritari.
Nell'esercizio delle loro funzioni e prerogative istituzionali, ancor più rafforzate dalla legge 15 marzo 1997 n. 59, le regioni possono in tale ambito dettare alcune linee strategiche di sviluppo, in sintonia con i propri documenti di indirizzo programmatico, cogliendo le novità emerse dalle esperienze in atto con la programmazione negoziata.
A titolo indicativo/esemplificativo, si individuano quattro possibili tipologie di intese istituzionali.
per aree territoriali. Le intese potrebbero riguardare quelle aree in cui (per effetto dei patti territoriali, dei contratti d'area o di accordi di programma) si è sviluppata una progettualità che richiede il coinvolgimento attivo di poteri e risorse sovralocali, al fine di migliorare e rafforzare i caratteri di qualità del microsistema.
per aree tematiche. Le intese potrebbero riguardare tutti i soggetti e i poteri che, a vario titolo, sono interessati alla promozione di una specifica risorsa di particolare valore identificativo nella realtà regionale, o di uno specifico settore.
per l' infrastrutturazione materiale. Le intese potrebbero selezionare tutte le esigenze e i bisogni infrastrutturali che emergono dalla programmazione a scala sub-regionale e che costituiscono interventi essenziali alla piena fruizione e alla promozione delle risorse locali legandosi anche alla progettualità di altri strumenti di programmazione negoziata.
per l'infrastrutturazione immateriale. Le intese, in questo caso, potrebbero riguardare il sistema formativo, la diffusione e promozione culturale, l'insieme degli enti noprofit che si occupano di inclusione sociale, promozione del lavoro giovanile, assistenza sociale ai soggetti a rischio, tutela dei minori, problemi dell'immigrazione e di tutti quei settori che risentono della crisi dello Stato sociale e che devono essere orientati su modelli di "welfare comunitario".

Se tali condizioni vengono raggiunte, il vantaggio è di primaria importanza, perché offre un quadro chiaro sulle prospettive di sviluppo possibile entro cui anche gli investitori privati possono essere sollecitati a concorrere, in perfetta sintonia con le filosofie comunitarie di sostegno allo sviluppo. È opportuno ricordare che nella programmazione negoziata, come abbiamo già detto,la forza ordinatoria delle azioni da compiere è data più dalla capacità di iniziativa e di coordinamento tra le articolazioni periferiche dello Stato che non dal carattere autoritativo della norma. Per favorire la fattibilità degli interventi (altro vantaggio dello strumento), il ministero del Tesoro ha dapprima stanziato risorse per finanziare studi di fattibilità per interventi infrastrutturali e ha quindi operato degli stanziamenti riservati proprio per contribuire con risorse CIPE per le aree depresse, alla realizzazione di intese istituzionali di programma. In particolare, la Delibera CIPE del 9 luglio 1998 ha stanziato 3.500 miliardi per i completamenti di interventi da inserire nelle intese e per gli studi di fattibilità, ripartiti con un documento del 10 novembre 1998 approvato dal comitato di coordinamento tra le Amministrazioni centrali sulle Intese.

Le esperienze
 

Firmata il 19 ottobre, l'Intesa nasce con l'intenzione di coordinare ed accelerare gli interventi e promuovere quanto indicato nel POR Calabria e nei PON. Sono stati individuati i seguenti settori prioritari di interesse comune: manutenzione del territorio e forestazione; ciclo integrato delle acque, reti e sistemi interregionali di trasporto, sicurezza e legalità, scuola, ricerca ed innovazione. Infine, va ricordato che, secondo il DPEF 2000-2003, "la chiusura delle Intese con le altre Regioni del Mezzogiorno è stata lievemente posposta rispetto ai programmi originari per consentirne il pieno coordinamento con la programmazione dei fondi comunitari".