La Programmazione Negoziata

La programmazione negoziata si aggiunge ad altri strumenti di politica economica, al fine di coordinare l’azione dello Stato e dei poteri che influiscono sui processi di sviluppo e di raccordare la molteplicità di interessi che agiscono a diversa scala territoriale. L' obiettivo primario pertanto è non soltanto quello di generare sviluppo, bensì di creare le condizioni favorevoli per l'instaurarsi di un circuito virtuoso dello sviluppo locale in grado di autosostenersi nel tempo.
Il primo asse strategico di sviluppo del Mezzogiorno gestito dal ministero del Tesoro, Bilancio e Programmazione Economica ha riguardato la promozione di sistemi locali attraverso la cooperazione di imprese, enti locali, associazioni industriali, banche, per il conseguimento di due obiettivi: 

1. Realizzare investimenti produttivi, infrastrutturali e di servizio integrati;
2. Concertare accordi contrattuali di lavoro, creditizi, di fornitura e relazioni fiduciarie che favoriscano lo sviluppo.

Gli strumenti della programmazione negoziata sono denotati da un'elevata complessità legata anche alla molteplicità di soggetti pubblici e privati chiamati a interagire per convergere su un piano organico e strutturato di sviluppo socio-economico del territorio.
Il nuovo approccio allo sviluppo locale impone l’approfondita conoscenza sia delle modalità di strutturazione dei piani integrati di sviluppo, sia soprattutto la conoscenza degli strumenti normativi ai quali fare ricorso per accelerare la crescita economica e sociale.

La programmazione negoziata è la forma di concertazione e di regolazione concordata tra soggetti pubblici ai vari livelli istituzionali o tra uno o più soggetti pubblici competenti e le parti interessate all'attuazione di predefinite misure. Queste devono comprendere interventi diversi riferibili ad uno specifico obiettivo prioritario di sviluppo. 
E' attuata attraverso una varietà di strumenti differenziati per soggetti coinvolti, obiettivi perseguiti, livelli istituzionali di controllo e di regolazione.

Contratto di programma (già previsto dalla legge 64/86):

E' il contratto stipulato tra l’amministrazione statale competente, grandi imprese, consorzi di medie e piccole imprese e rappresentanze di distretti industriali per la realizzazione di interventi oggetto di programmazione negoziata.

Il contratto di programma è uno strumento di grande potenza con cui l'Amministrazione centrale può promuovere, attraverso l'erogazione di capitali a fondo perduto, gli investimenti nel Mezzogiorno. E' con questo strumento che sono stati realizzati gli investimenti della Fiat a Melfi e a Cassino, della SGS Thomson a Catania, della Texas ad Avezzano, della Natuzzi a Bari, della Barilla a Foggia e a Melfi e della Getrag a Bari, dell’Olivetti a Napoli. Si tratta in tutti i casi di investimenti che hanno profondamente alterato in modo positivo il quadro di convenienza dei sistemi locali prescelti e che hanno dischiuso opportunità non ancora pienamente sfruttate.

Il rafforzamento del principio della valutazione dovrà comportare, anche in questo caso, l'impegno ad analizzare in modo approfondito l'efficacia degli interventi realizzati, la loro rispondenza agli obiettivi annunciati, diretti e indiretti. Tale verifica potrà consentire un migliore orientamento degli interventi futuri.

Patto Territoriale

Tra le molteplici definizioni che sono state adottate per i patti territoriali è utile riferirsi alle seguenti:

1. accordo tra soggetti pubblici e privati per l'individuazione, ai fini di una realizzazione coordinata, di interventi di diversa natura finalizzati alla promozione dello sviluppo locale nelle aree depresse del territorio nazionale, in linea con gli obiettivi e gli indirizzi allo scopo definiti nel quadro comunitario di sostegno approvato dalla commissione della U.E. (C 94) 1835 del 29.7.94), (art.7 del D.L. n. 341/95);
2. strumento di composizione degli interessi particolari entro un disegno di pubblica utilità e di sviluppo del territorio in grado di esaltarne le peculiari vocazioni e di coinvolgere le capacità locali sfruttando al massimo la presenza di soggetti che operano per l’innovazione scientifica e tecnologica (CNEL); 
3. accordo, promosso da enti locali, parti sociali, o da altri soggetti pubblici o privati, relativo all’attuazione di un programma di interventi caratterizzato da specifici obiettivi di promozione dello sviluppo locale (L. 662/96 art.2 c. 203 punto d.);
4. strumento per l’individuazione di un complesso coordinato di interventi di tipo produttivo e promozionale, nonché di quelli infrastrutturali ad essi funzionali, ai quali concorra il finanziamento pubblico (CIPE).

Contratto d'area

E' lo strumento operativo, concordato tra amministrazioni, anche locali, rappresentanze dei lavoratori e dei datori di lavoro, nonché eventuali altri soggetti interessati, per la realizzazione delle azioni finalizzate ad accelerare lo sviluppo e la creazione di una nuova occupazione in territori circoscritti, nell’ambito delle aree di crisi indicate dal Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del ministro del Bilancio e della Programmazione Economica, sentito il parere delle competenti Commissioni parlamentari, delle aree di sviluppo industriale e dei nuclei di industrializzazione situati nei territori di cui all’obiettivo 1 del Regolamento CEE n. 2052/88, nonché delle aree industrializzate realizzate a norma dell’art.32 della L.219 del 14 maggio 1981, che presentino requisiti di più rapida attivazione di investimenti, di disponibilità di aree attrezzate e di risorse private o derivanti da interventi normativi.
 

Intesa Istituzionale di Programma

Già prevista dalla L.142/90, è un accordo tra amministrazione centrale, regionale o delle province autonome con cui tali soggetti si impegnano a collaborare sulla base: di una ricognizione programmatica delle risorse finanziarie disponibili, di una effettiva presenza di soggetti imprenditoriali interessati e delle procedure amministrative occorrenti, per la realizzazione di un piano pluriennale di interventi d'interesse comune o funzionalmente collegati.

L'Intesa istituzionale di programma dunque è lo strumento con il quale sono stabiliti tra il Governo e la Giunta di ciascuna regione o provincia autonoma gli obiettivi da conseguire ed i settori nei quali è indispensabile l'azione congiunta. La normativa non indica espressamente chi debba essere il soggetto istituzionale promotore dell'intesa, ma di fatto individua nelle regioni e nelle province autonome gli attivatori del processo "(...) in coerenza con la prospettiva di una progressiva trasformazione dello Stato in senso federalista" (delibera CIPE 21 marzo 1997). Questa interpretazione è confortata dalla L.59 del 15 marzo 1997 che individua nella Regione il momento decisionale in grado di assicurare livelli di responsabilità e unicità, efficienza, omogeneità ed autonomia organizzativa. L'Intesa istituzionale di programma può essere utilizzata come strumento nodale di raccordo tra le iniziative di sviluppo locale e gli obiettivi regionali e nazionali di integrazione europea. L'esperienza maturata sul campo suggerisce che la forza ordinatoria della programmazione negoziata (intesa come convergenza e coerenza dei comportamenti degli attori pubblici) può derivare più dal grado di condivisione degli obiettivi che non dall'esercizio autoritario della norma. L'individuazione degli obiettivi guida e determina il processo di costituzione di una intesa istituzionale di programma, costituisce il suo elemento propulsivo e conferisce ad essa caratteri di credibilità e affidabilità anche per gli investitori privati. E' pertanto essenziale che, soprattutto in questa fase, i processi concertativi tra istituzioni, forze economiche e sociali, mondo associativo, della cultura, della ricerca siano quanto più possibili ampi e correttamente sviluppati, anche a prescindere dalle indicazioni normative.

Ogni Intesa deve specificare, con riferimento ad un arco temporale triennale: 
a) i programmi di intervento nei settori di interesse comune; 
b) gli accordi di programma quadro da stipulare, che coinvolgeranno tutti i soggetti pubblici e privati interessati; 
c) i criteri i tempi e i modi per la sottoscrizione dei singoli accordi di programma quadro; 
d) le modalità di periodica verifica e di aggiornamento degli obiettivi generali e degli strumenti attuativi dell'Intesa da parte dei soggetti sottoscrittori, che a tal fine danno vita ad un apposito Comitato di gestione. 

Prima della stipula di una intesa istituzionale di programma, al ministero del Tesoro, Bilancio e della Programmazione Economica è affidata la responsabilità di una ricognizione degli interventi e delle risorse pubbliche (Stato, regioni, province e comuni interessati) nonché delle risorse comunitarie e di ogni altra fonte pubblica e privata attuabile sugli interventi individuati.

Accordo di programma quadro

E’ un accordo con Enti locali ed altri soggetti pubblici e privati promosso dall'Amministrazione centrale, regionale o delle province autonome, in attuazione di un'intesa istituzionale di programma per la definizione di un programma esecutivo di interventi di interesse comune o funzionalmente collegati.

Gli accordi di programma quadro sono promossi dall' Amministrazione centrale, regionale o delle province autonome e, attraverso un processo di negoziazione, coinvolgono altri soggetti pubblici e privati interessati. 
Essi devono contenere:

• le attività e gli interventi da realizzare, con i relativi tempi e modalità di attuazione e con i termini ridotti per gli adempimenti previsti;
• i soggetti responsabili dell'attuazione delle singole attività ed interventi;
• gli eventuali accordi di programma che coinvolgano i comuni interessati (articolo 27, L.142/90);
• le eventuali conferenze di servizi o convenzioni necessarie per l'attuazione dell'accordo;
• gli impegni di ciascun soggetto, nonché del soggetto cui competono poteri sostitutivi in caso di inerzie, ritardi o inadempienze;
• i procedimenti di conciliazione o definizione di conflitti tra i soggetti partecipanti all'accordo;
• le risorse finanziarie occorrenti per le diverse tipologie di intervento, a valere sugli stanziamenti pubblici o anche reperite tramite finanziamenti privati;
• le procedure ed i soggetti responsabili per il monitoraggio dei risultati.

L'accordo di programma quadro è vincolante per tutti i soggetti che vi partecipano (articolo 2 comma 203, lettera c), L.662/96).
E' importante sottolineare che, limitatamente alle zone interessate da contratto d'area, gli atti di esecuzione dell'accordo di programma quadro possono derogare dalle norme ordinarie di amministrazione e contabilità (salvo alcune limitazioni).
Inoltre, sempre limitatamente ai Contratti d'area, determinazioni congiunte adottate dai soggetti pubblici interessati possono comportare alcuni effetti di variazione degli strumenti urbanistici.

Tra le principali caratteristiche che devono emergere nella formulazione di un patto territoriale, bisogna porre particolare attenzione ad alcune linee guida e principi ispiratori che stanno alla base della normativa e ne costituiscono i requisiti essenziali:

• un’idea-forza: alla base della concertazione e come griglia di selezione dei progetti che costituiscono l’iniziativa del patto deve esserci un'idea di sviluppo del territorio condivisa tra le forze sociali e produttive e chiaramente individuata;
• presenza di imprenditorialità: che renda credibile ed attuabile questa idea-forza intervenendo con proprie risorse finanziarie;
• insieme integrato di progetti: che si rafforzano reciprocamente consentendo lo sviluppo integrato dell’area e non un censimento di idee progettuali e di necessità infrastrutturali slegati ed indipendenti;
• rapida eseguibilità e contenuta dimensione: della progettualità espressa all’interno del patto, facendo emergere un progetto di sviluppo che utilizzi bene le limitate risorse disponibili senza pretendere di avviare "grandi" progetti che possono essere sostenuti da altri strumenti come i "contratti di programma";
• concertazione locale come strumento fondamentale per convergere unitariamente sugli obiettivi di sviluppo individuati in sede di concertazione stipulare un vero e proprio contratto tra le forze sociali e produttive per determinare le migliori condizioni di sviluppo; è la concertazione che caratterizza il patto come uno strumento di "sviluppo dal basso" e deve promuovere e premiare l’impegno degli attori che collaborano nella realizzazione dell'iniziativa;
• impegni ed obblighi dei sottoscrittori assunti in sede di concertazione: 
• dalle amministrazioni locali per l'accelerazione burocratica delle autorizzazioni amministrative, 
• dalle rappresentanze sindacali per gli strumenti di flessibilità sul lavoro, 
• dalle associazioni di categoria per i servizi di supporto alle imprese, 
• dal sistema creditizio per le condizioni e i tempi di accesso al credito.

Tutti gli strumenti della programmazione negoziata (contratto di programma, patti territoriali e contratti d’area) prevedono l’attivazione di alcuni soggetti per la concertazione sugli obiettivi di sviluppo che si vogliono dare al territorio conservandone vocazioni produttive e proprie specificità.
In particolare le categorie delle cosiddette forze sociali che vengono coinvolte sono le seguenti:

• Amministrazioni comunali ed Enti pubblici locali; 
• Associazioni imprenditoriali e di categoria; 
• Organizzazioni sindacali;
• Istituti di credito e finanziari.

Le politiche di intervento straordinario nel Mezzogiorno non sono state in grado di innescare un processo di sviluppo in quanto caratterizzate da interventi mirati ma calati dall'alto, senza mai tenere conto delle caratteristiche e delle specificità del territorio, introducendo spesso una "frattura" tra il contesto socio-economico preesistente e il nuovo assetto imposto.

Dopo la conclusione dell'Intervento Straordinario, la L.488/92 ha consentito la ripresa delle agevolazioni per progetti di investimento nelle aree a ritardo di sviluppo. La L.104/95 ha regolamentato la programmazione negoziata per "coordinare i programmi di investimento e di sviluppo dando agli interventi un carattere organico e garantendo certezza e rapidità nei percorsi decisionali che coinvolgono più soggetti istituzionali o soggetti pubblici o privati" (M. Sai, 1997).

Tralasciando gli altri riferimenti normativi delle delibere CIPE del 10-5-95 e 12-7-96 che disciplinano gli strumenti della programmazione negoziata con l'intervento del CNEL, il riferimento normativo più recente risale all’articolo 2, c. 203 L.662 del 23.6.1996, e alla Delibera CIPE del 21.3.97 che ridefiniscono gli strumenti e pongono una nuova disciplina che non prevede più l'intervento del CNEL nella fase di concertazione.

L’articolo 2, c. 203 L.662 del 23.6.1996 dispone che "Gli interventi che coinvolgono una molteplicità di soggetti pubblici e privati ed implicano decisioni istituzionali e risorse finanziarie a carico delle Amministrazioni statali, regionali e delle province autonome nonché degli Enti locali, possono essere regolati sulla base di accordi" facenti capo alle seguenti tipologie: 

• Programmazione negoziata
• Intesa Istituzionale di Programma
• Accordo di Programma Quadro
• Patto Territoriale
• Contratto di Programma
• Contratto d’area

Gli strumenti dell’Intesa Istituzionale di Programma e dell’Accordo di Programma Quadro riguardano accordi tra l’Amministrazione centrale e le regioni o province autonome. I Patti territoriali, i contratti d’area e di programma, invece, rappresentano i principali strumenti per una effettiva programmazione che si sviluppi dal livello locale.